Orçamento Público: técnica e política

Em dezembro de 2022, a ministra Rosa Weber, relatora das ADPFs e presidente da Corte, marcou a sessão para o julgamento final da matéria. Por maioria, as emendas de relator-geral aos projetos de leis orçamentárias anuais da União foram julgadas inconstitucionais. Parte dos ministros consideraram que as emendas poderiam ser admitidas desde que atendessem aos princípios da administração aplicados à despesa pública, como eficiência, transparência, publicidade e isonomia. Em detalhes, foi a seguinte a decisão do STF: “(a) declarar incompatíveis com a ordem constitucional brasileira as práticas orçamentárias viabilizadoras do chamado “esquema do orçamento secreto”, consistentes no uso indevido das emendas do Relator-Geral do orçamento para efeito de inclusão de novas despesas públicas ou programações no projeto de lei orçamentária anual da União; “(b) declarar a inconstitucionalidade material do art. 4º do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1/2021 e

E m atenção as informações de apontavam para o grave prejuízo que a interrupção da execução orçamentária imporia à efetivação de diversas políticas púbicas e reconhecendo que as providências adotadas pelo Congresso Nacional e pela presidência da República e as diligências solicitadas ao relator-geral do orçamento mostravam-se suficientes, a ministra relatora, Rosa Weber, acolheu o pedido “para afastar a suspensão determinada pelo item ‘c’ da decisão anteriormente proferida, autorizando, dessa forma, a continuidade da execução das despesas classificadas sob o indicador RP 9, devendo ser observadas, para tanto, no que couber, as regras do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1, de 2021, e a Resolução nº 2/2021CN”. Ainda, a ministra concordou com a prorrogação do prazo anteriormente fixado para cumprimento das demais medidas determinadas, estendendo-o para 90 dias corridos, a contar do último pronunciamento. Em sessão virtual concluída em 17-12-2021, o

As controvérsias que cercavam a legalidade das emendas de relator-geral, desde pelo menos o ano de 2020 quando foi criado o identificador RP-9, estavam a exigir um posicionamento do Tribunal de Contas da União (TCU). Ainda que a Constituição lhe atribua o papel de órgão auxiliar do Congresso Nacional nas tarefas de controle externo, o TCU deve ter um olhar especialmente atento sobre as iniciativas das Casas do Congresso Nacional que envolvam a aplicação de recursos públicos repassados pela União. Tendo o Supremo Tribunal Federal (STN) sido provocado a respeito da constitucionalidade das emendas de relator-geral, o TCU aproveitou o parecer prévio acerca das contas prestadas anualmente pelo presidente da República para posicionar-se.  No documento relativo ao exercício de 2020, foram feitas as seguintes observações: “Não foram identificados os critérios objetivos e os referenciais de equidade que nortearam a distribuição das emendas RP-9 entre as capitais que receberam valores mais s

O posicionamento firme do STF de 11 de novembro de 2021, em especial, suspendendo a execução das emendas de relator-gral (identificador RP-9), provocou a reação d as lideranças da Câmara dos Deputados e do Senado Federal que, rapidamente, aprovaram medidas visando atender as determinações do Tribunal, bem como, formalizando a criação das emendas de relator-geral nas normas da Comissão Mista de Orçamento.   O Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1, de 2001, estabeleceu procedimentos que assegurem maior publicidade e transparência à execução das despesas classificadas com o identificador RP-9 das Leis Orçamentárias Anuais de 2020 e de 2021. O detalhamento da execução das despesas seria publicado no Diário da Câmara dos Deputados e no Diário do Senado Federal, por emenda, órgão orçamentário, dotação atualizada, empenhada, liquidada e paga. A Comissão Mista de Orçamento ficou encarregada de acompanhar a execução das despesas classificadas com o identifi

Deputados e senadores se beneficiavam do “orçamento secreto”, mas, o apoio ao mecanismo não era unânime. Em junho de 2021, três partidos políticos (P-SOL, Cidadania e PSB) entraram, separadamente, junto ao Supremo Tribunal Federal (STF), com Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF). As postulações solicitavam a concessão de medida liminar suspendendo a execução das verbas com o identificador de resultado primário RP-9 da Lei Orçamentária de 2021. As emendas do relator-geral classificados como RP-9 configurariam efetiva agressão aos princípios da publicidade e da transparência devendo ser declaradas inconstitucionais. Recordando, o RP-9 explicitava nas leis orçamentárias as emendas formadoras do “orçamento secreto”.        Ministra Rosa Weber, após requisitar informações prévias ao presidente da República, Senado Federal, Câmara dos Deputados e ao ministro do Desenvolvimento Regional e dar vistas ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, em 5 de n

O “orçamento secreto” de 2021 foi aprovado com valores menores que os do ano anterior. Foram apenas 32 emendas do Relator-Geral que somaram quase R$ 17 bilhões de reais (R$ 16 bilhões, 865 milhões de reais). Recordando, em 2020 o “orçamento secreto” atingiu a cifra de R$ 20 bilhões de reais.        Construída ao longo do tempo e aumentada no período mais recente com a obrigatoriedade de execução das emendas individuais e de bancada estadual, a rigidez do orçamento federal torna bastante difícil encontrar fontes de receita para financiar novas despesas inclusive estas criadas pelas emendas de relator-geral. Essa dificuldade pode explicar a redução do “orçamento secreto” de 2021 em comparação com o do ano anterior.        Em 2021, duas áreas foram contempladas com mais de oitenta por cento dos recursos das emendas do Relator-Geral: Saúde , com 46% e Urbanismo com 35%. Os quase R$ 8 bilhões de emendas em Saúde , como comentado anteriormente, não são aplicações preferenciais dos parla

Com exceção das despesas ordinárias (pessoal, previdência e manutenção dos órgãos, por exemplo) e transferências constitucionais e legais, grande parte das ações públicas que pretendem resultados novos não são executadas integralmente no próprio exercício em que foram autorizados os recursos. As despesas realizadas e não pagas no exercício serão inscritas em restos a pagar e pagas nos anos seguintes.        De acordo com a nomenclatura utilizada na administração orçamentária e financeira, a execução da despesa pública inicia com o estágio do empenho , que significa o compromisso do Estado em transferir o recurso ao credor (beneficiário) desde que este cumpra o acordado, quase sempre fornecendo bem ou serviço ou realizando obra. Em muitos casos, o beneficiário do primeiro empenho é um ente público (estado, município ou Distrito Federal) que, por sua vez, também mediante empenho , descentralizará a execução da ação junto a terceiros.        Considerando o grande volume de recursos

Conforme demonstrado no post anterior, na Lei Orçamentária da União de 2020 o “orçamento secreto” foi constituído por emendas do Relator-Geral que somaram R$ 20 bilhões de reais. Na base de dados do Siga Brasil, mantido pelo Senado Federal, é possível identificar as áreas de atuação do governo contempladas com os recursos dessas emendas.        Do total das emendas do Relator-Geral, em valores arredondados, R$ 6 bilhões de reais (30%) foram destinados à função Urbanismo , R$ 4 bilhões (20%) à função Saúde, R$ 2 bilhões (10%) à função Educação e R$ 1,2 bilhão (6%) a cada uma das seguintes funções: Segurança Pública, Agricultura e Transportes. Outras dezessete áreas – funções – foram contempladas com os recursos restantes. Algumas delas de reconhecida importância foram beneficiadas com percentuais bem menores: Saneamento (2,26%), Organização Agrária (1,40%), Cultura (0,80%), Ciência e Tecnologia (0,23%) e Habitação (0,11%).        Dos R$ 6 bilhões de reais destinados à área de

  A Lei Orçamentária de 2020 foi aprovada incorporando R$ 36 bilhões de reais de emendas parlamentares. Desse montante, 1,6% corresponderam a emendas de iniciativa das comissões permanentes do Congresso Nacional, 16,4% a emendas de bancadas estaduais, 26,2% a emendas individuais e 55% a emendas de iniciativa do Relator-Geral.        Os R$ 20 bilhões de reais das emendas de Relator-Geral configuram o passou a ser denominado de “orçamento secreto”. As emendas de Relator-Geral seriam “secretas” porque seus autores não são identificados. O Relator-Geral recebe demandas de muitos interessados – prefeitos, governadores, ministros, dirigentes de órgãos do governo federal e parlamentares – e de acordo com critérios desconhecidos, escolhe finalidades e a elas atribui recursos. Deve-se ter presente que a autoria das demais emendas parlamentares é bem conhecida – comissões, bancadas estaduais e parlamentares individualmente. No caso das emendas coletivas – comissões e bancadas estaduais – há

No post anterior afirmou-se que o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2020 foi encaminhado à sanção presidencial com um novo identificador de despesa, o RP-9, definido como o que compreende as emendas “de relator-geral do projeto de lei orçamentária anual que promovam acréscimo em programações constantes do projeto de lei orçamentária ou inclusão de novas, excluídas as emendas destinadas a ajustes técnicos, recomposição de dotações e correções de erros ou omissões.”  Ao promulgar a lei, o presidente da República considerou que o novo identificador transformava despesa discricionária em obrigatória aumentando ainda mais a rigidez do orçamento e, baseado nisso, vetou o dispositivo. A razão apontada para o veto é equivocada, pois, com exceção de programações nas áreas com gastos mínimos obrigatórios fixados pela Constituição – educação e saúde, especialmente – as emendas de relator-geral na grande maioria tratam de despesas discricionárias e continuarão assim, indepen

O chamado “orçamento secreto” é a parte do orçamento anual da União criada com o incentivo das lideranças do Congresso Nacional e posta em prática, a cada ano, pelos relatores-gerais na Comissão Mista de Orçamento. Indiretamente, o “orçamento secreto” é resultado, também, das emendas constitucionais que tornaram de execução obrigatória as emendas individuais e de bancada estadual.        As sucessivas normas sobre o funcionamento da Comissão Mista, em especial, as normas herdadas da CPMI do Orçamento (CPMI dos “anões do orçamento”), buscaram limitar o poder do relator-geral. Entretanto, foram sendo contornadas por meio de ressalvas, ano a ano introduzidas nos pareceres-preliminares (ParPre), importante documento aprovado no decorrer do processo de apreciação do orçamento. Para 2017, o ParPre autorizou o relator-geral a alocar recursos em 32 áreas de despesas. Para 2018, foram 26 áreas; 14 áreas em 2019; 28, em 2020; 22, em 2021 e 22, também em 2022.        Os ParPres estabelecem qu

A partir do exercício de 2008, os pareceres preliminares (ParPre) passaram a indicar o montante de recursos destinados ao atendimento das emendas de relator-geral. Nos primeiros exercícios foram estes os montantes: R$ 3,6 bilhões em 2008; R$ 540 milhões (2009); R$ 13,6 bilhões (2010); R$ 12,3 bilhões (2011); R$ 13,5 bilhões (2012); R$ 9,5 bilhões (2013); R$ 5,5 bilhões (2014); R$ 11,4 bilhões (2015);    A ausência de um padrão nos valores aprovados decorre dos tipos e do número de casos indicados no ParPre a serem atendidos por emendas de relator-geral. Para o exercício de 2017, o ParPre autoriza o relator-geral a alocar R$ 9,7 bilhões de reais em trinta e duas (32) diferentes modalidades de despesas. Apesar da menção ao caráter nacional das emendas, muitas das autorizações são bastante genéricas e garantem especial poder decisório ao relator-geral. Alguns exemplos: promoção do desenvolvimento regional e territorial, no Ministério da Integração Nacional; construção, à reforma e ao

Com base na Resolução nº 1, de 2001-CN, a atuação dos relatores setoriais e geral, inclusive quanto a apresentação de emendas, passou a ser disciplinada no parecer preliminar (ParPre), passo inicial da apreciação do projeto de lei orçamentária a cada ano.           Aprovado no regime da nova regra, o ParPre para o exercício de 2002 deixa claro que permanece vedada a  apresentação de emendas de relator com o objetivo de incluir programação nova, bem como aumentar os valores de programações constantes do projeto de lei orçamentária. Feita a ressalva, o ParPre admite emendas de relator com a finalidade de corrigir erros e omissões de ordem constitucional, legal ou técnica, bem como, para atender de despesas decorrentes do (i) aumento do salário-mínimo, (ii) do reajuste geral dos salários dos servidores públicos e (iii) das aplicações obrigatórias em ações e serviços públicos de saúde.        A rigor, essas três autorizações fazem parte de um conjunto grande de ajustes que, de maneira au

A Resolução nº 1, de 2001-CN, voltou a tratar das regras de funcionamento da Comissão Mista de Orçamento e trouxe novidades sobre as emendas de relator. Manteve a proibição de inclusão de subtítulos novos, bem como de acréscimo de valores a dotações constantes no projeto de lei orçamentária. A Resolução inovou ao ressalvar que emendas de relator podem corrigir erros ou omissões e atender a disposições constantes do parecer preliminar (ParPre).        No post anterior, observou-se que a correção de erros ou omissões por meio de emendas é autorizado pela Constituição e com base nesse mecanismo reestimativas da receita estimada no projeto de lei orçamentária passaram a ser feitas regularmente durante a apreciação legislativa.        No processo legislativo do orçamento, o ParPre, elaborado pelo relator-geral e aprovado pelo plenário da Comissão Mista, é constituído de duas partes. Na primeira, aos parlamentares é dada uma visão geral e bastante sintética do projeto com destaque para

  O Congresso Nacional, por meio da Resolução nº 2, de 1995, vedou aos relatores – setoriais e geral – a apresentação de emendas com o objetivo de incluir subprojetos ou subatividades novos no projeto de lei orçamentária anual. A intenção da proibição era clara: impedir que os relatores, em especial o relator-geral, utilizassem seu poder, que é especial, para aumentar ou introduzir novas despesas no futuro orçamento.        Os relatores, como os demais parlamentares, têm a prerrogativa de apresentar emendas individuais e participar das escolhas das emendas de bancada estadual e de bancada regional. Na condição de relatores, propor emendas criadoras de novas despesas configuraria um privilégio injustificável.        Há modalidades de emendas formais que os relatores têm a prerrogativa de apresentar. Por exemplo, para a correção de erros ou omissões, nos termos previstos pela própria Constituição. Quando, na apreciação do projeto de lei orçamentária, é identificado que a receita, em

Após a Constituição de 1988, a primeira resolução que disciplinou a tramitação do orçamento na Comissão Mista de Orçamento – Resolução nº 1, de 1991 – não fez referência a emendas de relator. Estabeleceu apenas que as emendas de comissões permanentes do Senado e da Câmara teriam preferência, na ordem de votação, sobre as emendas de parlamentares.        Sem limitação para a proposição de emendas individuais, nos exercícios de 1991 e 1992 foram apresentadas mais de 60 mil emendas em cada ano. Esse número inacreditável obrigou a Comissão a rever a liberalidade e a Resolução nº 1, de 1993, fixou em cinquenta o número de emendas de iniciativa de cada parlamentar. Número certamente excessivo, pois se todos os parlamentares se valessem da prerrogativa, o número total de emendas alcançaria 30 mil.        A nova Resolução igualmente não fez referência às emendas de relator e estabeleceu três modalidade de emendas coletivas. As emendas de comissões permanentes do Senado e da Câmara ficavam

Nos trabalhos de apreciação e aprovação de matérias legislativas, destaca-se o trabalho de um personagem: o relator. Quase sempre, nas comissões ou no plenário da casa legislativa, o que entra em votação não é a proposição original, por exemplo, o projeto-de-lei; vota-se o parecer que o relator elaborou sobre a matéria em questão, bem como, os pareceres que o relator ofereceu sobre as emendas apresentadas pelos parlamentares. O resultado do trabalho do relator pode ser até mesmo um novo projeto, substitutivo do original.        Encarregado da elaboração do parecer, o relator aprofunda-se no estudo da matéria e esse conhecimento lhe garante poder de convencimento junto aos colegas. Portanto, é compreensível que a escolha de relatores seja objeto de disputa entre os parlamentares, principalmente no caso de matérias de grande interesse e repercussão.      Aprovar as leis orçamentárias anuais é uma das principais atribuições das casas legislativas e é fácil entender o importante papel

Em 1993, foi instalada no Congresso Nacional, e o país acompanhou com bastante interesse, a Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) do Orçamento. Denominada pela imprensa de CPMI dos “anões” do orçamento – eram sete os principais parlamentares investigados – a Comissão descobriu esquemas de corrupção envolvendo integrantes da Comissão de Orçamento, empreiteiras e entidades de fachada criadas para receber subvenções.        O relatório final da CPMI formalizou 18 solicitações de cassação de mandatos; dos parlamentares acusados, oito foram inocentados, seis foram cassados e quatro renunciaram para evitar a cassação.        No item 5.1.2 do Relatório da Comissão lê-se: “O que se denomina ‘esquema do orçamento’ nada mais é que a utilização espúria do que é natural existir nas instituições: o núcleo de poder . (...) Apenas quando o núcleo de poder se desvirtua, por uma utilização desconforme aos interesses da instituição, é que nasce a patologia de sua atuação ilegítima.”      

No post anterior, fez-se referência à limitação que o Novo Regime Fiscal, instituído em 2016, impõe às emendas de bancada estadual. Assim, no exercício de 2022, os valores a serem aplicados na execução obrigatória dessas emendas deve corresponder ao montante executado em 2021 corrigido pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (INPCA). Estando ainda em execução o orçamento de 2021, qual seria o total de emendas de bancada a ser aprovado para 2022? No Parecer Preliminar aprovado no âmbito da Comissão Mista de Orçamento, 1% da RCL corresponderia a R$ 10,6 bilhões de reais, que seria o valor das emendas de bancada caso não houvesse a restrição criada pelo Novo Regime Fiscal. Para execução no exercício de 2022, o montante aprovado nas emendas de bancada alcançou R$ 7,5 bilhões de reais, correspondendo a 0,7% da RCL; provavelmente esse montante atende a regra das correções pelo INPCA, do Novo Regime Fiscal. Identificar fontes de recursos para a cobertura de R$ 7,5 bilhões de

Não há despesa sem fonte. Isso significa que nos orçamentos, a cada despesa programada deve corresponder uma fonte de recursos para viabilizá-la. No caso das emendas parlamentares que, em última análise, autorizam despesas, a indicação da fonte de recursos obviamente também é necessária.        A Constituição Federal (art. 166) proíbe o aumento da receita ordinária (impostos, p. ex.) ou do endividamento como compensação para o atendimento de emendas. Durante um longo período, os relatores na Comissão Mista de Orçamento perceberam que o projeto de lei orçamentária era encaminhado para apreciação pelo Poder Executivo com a receita subestimada em alguns de seus itens, em particular, impostos e contribuições. Revendo as estimativas do comportamento da inflação e, também, do crescimento da economia, a previsão da receita aumentava e, com isso, identificavam-se novos recursos para o atendimento das emendas. No entendimento da Comissão de Orçamento, a reestimativa da receita não configurava a

Na Câmara dos Deputados, o número de integrantes de cada bancada estadual é proporcional ao número de eleitores do estado, com duas exceções: nenhuma bancada terá menos de oito e mais de setenta deputados.        O número mínimo de deputados (8) em alguns estados significa que o voto dos seus eleitores tem peso superior ao do eleitor de outros estados com maior população. Dez estados e o Distrito Federal estão nessa categoria, ou seja, estão representados por oito deputados federais. Em princípio, o número de emendas que as bancadas estaduais podem propor é proporcional ao número de deputados além dos três senadores de cada estado, havendo, também, duas exceções: mínimo de quinze e máximo de vinte emendas. Entre as bancadas, a maior tem cinco vezes mais deputados que a menor (8 versus 40 deputados); entre as emendas de bancada, a menor tem direito à 15 e a maior à 40. Assim, além de os estados com menor população estarem super-representados na Câmara dos Deputados, o número de emen

Além das 6.088 emendas individuais, no valor total de R$ 10,9 bilhões de reais, ao orçamento federal de 2022 foram aprovadas emendas coletivas, de autoria das comissões permanentes da Câmara e do Senado e das bancadas estaduais . Propostas pelas comissões foram aprovadas 168 emendas, no valor total de R$ 2,7 bilhões de reais. As bancadas estaduais aprovaram 415 emendas, somando R$ 7,5 bilhões de reais.        O parlamentar federal, deputado ou senador, por ser integrante de comissão permanente e de bancada estadual, pode participar da elaboração e aprovação das emendas coletivas, além, claro, das próprias emendas individuais. Das três modalidades de emendas qual é a preferida? O montante destinado às emendas de comissão no orçamento de 2022, bem inferior ao das outras duas modalidades, mostra bem qual a que recebe menor atenção dos parlamentares. De acordo com o regulamento da Comissão Mista de Orçamento, para ser aprovada, a emenda de comissão precisa, primeiro, não fugir das su

As emendas individuais que não indicam beneficiários, objetivos, finalidades ou metas, nestas postagens denominadas genéricas, passaram a se viabilizar especialmente a partir da Emenda Constitucional nº 105, de 2019, que criou a modalidade de transferência especial a estados, municípios e Distrito Federal. Na transferência especial , os recursos serão: (a) repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere; (b) pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e (c) serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do poder executivo do ente federado beneficiado. No orçamento federal de 2022, as emendas individuais aprovaram R$ 3 bilhões e 280 milhões de reais como “Transferências Especiais” e utilizarão o mecanismo descrito acima para serem executadas. Denominada de maneira espirituosa de “emenda pix” por alguns analistas, a transferência especial é a negação

           Ao orçamento de 2022 foram aprovadas 6.088 emendas individuais e não as 15 mil que poderiam ter sido propostas, caso os parlamentares tivessem apresentado todas as 25 emendas a que cada um tinha direito. Como nenhum parlamentar deixou de utilizar a sua quota de R$ 18 milhões e 400 mil reais, o número menor de emendas aprovadas significou valores maiores em cada uma.   Emendas dotadas com mais recursos não garantiu menor pulverização e ocorreu clara opção por emendas genéricas, sem indicação de beneficiários ou de resultados concretos. Emenda genérica necessita a posterior indicação dos recebedores dos recursos e aí ocorrerá a pulverização. Os exemplos apontados no post anterior de emendas em ações e serviços de saúde evidenciam claramente isso. Fora da área da saúde encontram-se exemplos perfeitos de emendas genéricas, onde há total ausência de objetivos, metas, beneficiários e valores. No total, essas emendas somaram R$ 3 bilhões, 280 milhões de reais e foram aprovadas

            Dar publicidade e garantir transparência aos atos financeiros praticados pelos agentes são finalidades dos orçamentos públicos. Para tanto, há o princípio da discriminação ou da especialização que tem o seguinte enunciado: as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de maneira a indicar, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação. Na Comissão Mista de Orçamento, desde a aprovação da Resolução nº 1, de 2006, do Congresso Nacional (CN), cuidava-se da transparência e observava-se o princípio da discriminação vedando as emendas individuais genéricas. Em 2015, a Resolução n° 3, do CN, provocou grave retrocesso, suprimindo a exigência de a emenda individual estabelecer as metas a serem cumpridas pela entidade beneficiária e a identificação da entidade recebedora dos recursos. Com essa alteração, passaram a ser aprovadas emendas individuais de caráter genérico. Na Lei Orçamentária para 2022, os deputados e senadores distribuíra