Orçamento Público: técnica e política

O chamado “orçamento secreto” é a parte do orçamento anual da União criada com o incentivo das lideranças do Congresso Nacional e posta em prática, a cada ano, pelos relatores-gerais na Comissão Mista de Orçamento. Indiretamente, o “orçamento secreto” é resultado, também, das emendas constitucionais que tornaram de execução obrigatória as emendas individuais e de bancada estadual.        As sucessivas normas sobre o funcionamento da Comissão Mista, em especial, as normas herdadas da CPMI do Orçamento (CPMI dos “anões do orçamento”), buscaram limitar o poder do relator-geral. Entretanto, foram sendo contornadas por meio de ressalvas, ano a ano introduzidas nos pareceres-preliminares (ParPre), importante documento aprovado no decorrer do processo de apreciação do orçamento. Para 2017, o ParPre autorizou o relator-geral a alocar recursos em 32 áreas de despesas. Para 2018, foram 26 áreas; 14 áreas em 2019; 28, em 2020; 22, em 2021 e 22, também em 2022. ...

A partir do exercício de 2008, os pareceres preliminares (ParPre) passaram a indicar o montante de recursos destinados ao atendimento das emendas de relator-geral. Nos primeiros exercícios foram estes os montantes: R$ 3,6 bilhões em 2008; R$ 540 milhões (2009); R$ 13,6 bilhões (2010); R$ 12,3 bilhões (2011); R$ 13,5 bilhões (2012); R$ 9,5 bilhões (2013); R$ 5,5 bilhões (2014); R$ 11,4 bilhões (2015);    A ausência de um padrão nos valores aprovados decorre dos tipos e do número de casos indicados no ParPre a serem atendidos por emendas de relator-geral. Para o exercício de 2017, o ParPre autoriza o relator-geral a alocar R$ 9,7 bilhões de reais em trinta e duas (32) diferentes modalidades de despesas. Apesar da menção ao caráter nacional das emendas, muitas das autorizações são bastante genéricas e garantem especial poder decisório ao relator-geral. Alguns exemplos: promoção do desenvolvimento regional e territorial, no Ministério da Integração Nacional; construção, à refo...

Com base na Resolução nº 1, de 2001-CN, a atuação dos relatores setoriais e geral, inclusive quanto a apresentação de emendas, passou a ser disciplinada no parecer preliminar (ParPre), passo inicial da apreciação do projeto de lei orçamentária a cada ano.           Aprovado no regime da nova regra, o ParPre para o exercício de 2002 deixa claro que permanece vedada a  apresentação de emendas de relator com o objetivo de incluir programação nova, bem como aumentar os valores de programações constantes do projeto de lei orçamentária. Feita a ressalva, o ParPre admite emendas de relator com a finalidade de corrigir erros e omissões de ordem constitucional, legal ou técnica, bem como, para atender de despesas decorrentes do (i) aumento do salário-mínimo, (ii) do reajuste geral dos salários dos servidores públicos e (iii) das aplicações obrigatórias em ações e serviços públicos de saúde.        A rigor, essas três autorizações...

A Resolução nº 1, de 2001-CN, voltou a tratar das regras de funcionamento da Comissão Mista de Orçamento e trouxe novidades sobre as emendas de relator. Manteve a proibição de inclusão de subtítulos novos, bem como de acréscimo de valores a dotações constantes no projeto de lei orçamentária. A Resolução inovou ao ressalvar que emendas de relator podem corrigir erros ou omissões e atender a disposições constantes do parecer preliminar (ParPre).        No post anterior, observou-se que a correção de erros ou omissões por meio de emendas é autorizado pela Constituição e com base nesse mecanismo reestimativas da receita estimada no projeto de lei orçamentária passaram a ser feitas regularmente durante a apreciação legislativa.        No processo legislativo do orçamento, o ParPre, elaborado pelo relator-geral e aprovado pelo plenário da Comissão Mista, é constituído de duas partes. Na primeira, aos parlamentares é dada uma vis...

  O Congresso Nacional, por meio da Resolução nº 2, de 1995, vedou aos relatores – setoriais e geral – a apresentação de emendas com o objetivo de incluir subprojetos ou subatividades novos no projeto de lei orçamentária anual. A intenção da proibição era clara: impedir que os relatores, em especial o relator-geral, utilizassem seu poder, que é especial, para aumentar ou introduzir novas despesas no futuro orçamento.        Os relatores, como os demais parlamentares, têm a prerrogativa de apresentar emendas individuais e participar das escolhas das emendas de bancada estadual e de bancada regional. Na condição de relatores, propor emendas criadoras de novas despesas configuraria um privilégio injustificável.        Há modalidades de emendas formais que os relatores têm a prerrogativa de apresentar. Por exemplo, para a correção de erros ou omissões, nos termos previstos pela própria Constituição. Quando, na apreciação d...

Após a Constituição de 1988, a primeira resolução que disciplinou a tramitação do orçamento na Comissão Mista de Orçamento – Resolução nº 1, de 1991 – não fez referência a emendas de relator. Estabeleceu apenas que as emendas de comissões permanentes do Senado e da Câmara teriam preferência, na ordem de votação, sobre as emendas de parlamentares.        Sem limitação para a proposição de emendas individuais, nos exercícios de 1991 e 1992 foram apresentadas mais de 60 mil emendas em cada ano. Esse número inacreditável obrigou a Comissão a rever a liberalidade e a Resolução nº 1, de 1993, fixou em cinquenta o número de emendas de iniciativa de cada parlamentar. Número certamente excessivo, pois se todos os parlamentares se valessem da prerrogativa, o número total de emendas alcançaria 30 mil.        A nova Resolução igualmente não fez referência às emendas de relator e estabeleceu três modalidade de emendas coletivas. As emen...

Nos trabalhos de apreciação e aprovação de matérias legislativas, destaca-se o trabalho de um personagem: o relator. Quase sempre, nas comissões ou no plenário da casa legislativa, o que entra em votação não é a proposição original, por exemplo, o projeto-de-lei; vota-se o parecer que o relator elaborou sobre a matéria em questão, bem como, os pareceres que o relator ofereceu sobre as emendas apresentadas pelos parlamentares. O resultado do trabalho do relator pode ser até mesmo um novo projeto, substitutivo do original.        Encarregado da elaboração do parecer, o relator aprofunda-se no estudo da matéria e esse conhecimento lhe garante poder de convencimento junto aos colegas. Portanto, é compreensível que a escolha de relatores seja objeto de disputa entre os parlamentares, principalmente no caso de matérias de grande interesse e repercussão.      Aprovar as leis orçamentárias anuais é uma das principais atribuições das casas le...