Orçamento Público: técnica e política

          Ao final do post anterior observou-se que há a necessidade de legislação ordinária complementar para o cumprimento das emendas constitucionais que tornam as emendas individuais de execução obrigatória.        A aprovação da lei complementar prevista no § 9° do art. 165 da CF tem se demonstrado difícil mesmo com os vários projetos de lei apresentados nas duas casas do Congresso desde a promulgação da Constituição em 1988.  O escopo previsto para a lei é muito amplo o que vem desencorajando as tentativas de enfrentar os inúmeros temas envolvidos.        A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2022, por seu turno, traz cronograma com procedimentos e prazos para: (i) registro das ações no sitio eletrônico por parte dos autores das emendas individuais com a indicação dos beneficiários e da ordem de prioridade; (ii) divulgação dos programas e ações por parte dos órgãos executores...

            Pode parecer simples tornar de execução obrigatória as emendas individuais se, para tanto, for empregada emenda constitucional (EC). Tanto não é simples que foram necessárias duas ECs, uma lei complementar precisará ser aprovada e, anualmente, a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) deverá disciplinar aspecto importante da nova regra. Todas essas disposições não foram suficientes e nova EC – 105, de 2019 – precisou ser aprovada.           O disposto nas duas primeiras ECs pode ser assim sintetizado: Em cada exercício, é obrigatório executar as despesas autorizadas por emendas individuais em montante correspondente a 1,2% da receita corrente líquida (RCL) realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoa...

                    Grande parte das despesas autorizadas nos orçamentos públicos são de execução obrigatória, como decorrência da legislação ordinária que cria essas despesas. A pequena parte restante – despesa discricionária – está amparada em autorizações na lei orçamentária, podendo ser ou não executada no decorrer do exercício.        As emendas que acrescem recursos à projetos e ações de caráter obrigatório serão naturalmente executadas. Por outro lado, por não estarem amparadas em lei ordinária, as demais emendas aprovadas autorizam, por definição, despesas discricionárias. Como, neste caso, as despesas passam a ser de execução obrigatória?        Essa transformação tem origem em episódios que ocorreram nos Estados Unidos na década de 1970. Incomodados com a prática do governo Richard Nixon em segurar a liberação de recursos, em 1974, os congressistas aprova...

               Nos posts anteriores viu-se que, desde 2015, devem ser destinados até 1,2% da receita corrente líquida (RCL) estimada na proposta orçamentária para o atendimento das emendas de iniciativa dos deputados federais e senadores; aprovadas, as emendas são incluídas no orçamento anual e serão obrigatoriamente executadas. Na proposta orçamentária da União para 2022, a RCL correspondeu a R$ 1,063 trilhão de reais e o limite de 1,2% somou R$ 12,751 bilhões de reais. Na apreciação da proposta, a rigidez resultante dos elevados montantes de despesas obrigatórias, permitiu destinar às emendas individuais um valor menor: R$ 10,5 bilhões de reais; dividido esse montante entre os 594 parlamentares (513 deputados e 81 senadores) coube a cada um R$ 17,6 milhões de reais. A cada ano, o deputado ou senador deve distribuir entre as suas emendas individuais o valor a ele atribuído, podendo propor 25 ou número menor de emendas. Deputados com vot...

            No Brasil, as Constituições aprovadas durante os governos militares – 1967 e 1969 – não vedavam alterações nas propostas orçamentárias, mas estabeleciam tantas restrições que, na prática, impediam a aprovação de emendas. Aos parlamentares restava a concessão de subvenções para entidades sociais.        A entrada em vigor da Constituição de 1988 encontrou o Congresso Nacional e os congressistas despreparados, após o longo período afastados da apreciação das matérias orçamentárias. A ausência de normas e controles adequados e o domínio dos principais cargos na Comissão de Orçamento pelo mesmo grupo de parlamentares ensejaram graves irregulares na destinação dos recursos das emendas. Uma Comissão Parlamentar Mista de Inquérito – conhecida como a CPI dos anões do orçamento – foi então instalada em 1993.        Afora as conclusões sobre o funcionamento dos esquemas de corrupção, pri...

                 A experiência internacional mostra variadas formas de o órgão de representação (poder legislativo) avaliar, alterar e aprovar os orçamentos. Pesquisa da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) realizada entre seus membros mostra que, em 18 países, o legislativo tem poder irrestrito de emendar (alterar) a proposta orçamentária do poder executivo; em sete casos, as emendas podem ser aprovadas desde que não alterem o déficit ou o superávit proposto pelo executivo; em um caso, Chile, o legislativo pode apenas diminuir as despesas ou as receitas previstas no projeto; em dois casos, não são admitidas alterações e a proposta orçamentária pode apenas ser aprovada ou rejeitada como um todo; nos demais seis países, aplicam-se normas variadas (p. ex., na Australia, são admitidas emendas apenas nas novas políticas públicas).             Curiosamente, países social...

          O orçamento público é uma criação do poder legislativo.  Na Inglaterra feudal, em 1215, a Magna Carta concedeu aos barões o poder de autorizar a cobrança de tributos e, mais tarde, em 1689, a Bill of Rights , estabeleceu também a competência de o Parlamento definir a aplicação dos recursos. Nasceu assim o direito orçamentário. Nos Estados Unidos, desde a Independência até o início do Século XX, as comissões de orçamento da Câmara dos Representantes e do Senado Federal mantiveram total controle sobre a elaboração e aprovação do orçamento federal. A partir de 1921, o extraordinário crescimento da máquina administrativa pública e a complexidade que assumiu o orçamento, levou o Congresso a admitir uma proposta de orçamento elaborada pelo presidente.         No Brasil, a Constituição de 1891, certamente inspirada no modelo norte-americano, definiu que a Câmara dos Deputados teria a iniciativa do processo orçam...