Poder legislativo, orçamento e emendas (I)

             A experiência internacional mostra variadas formas de o órgão de representação (poder legislativo) avaliar, alterar e aprovar os orçamentos. Pesquisa da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) realizada entre seus membros mostra que, em 18 países, o legislativo tem poder irrestrito de emendar (alterar) a proposta orçamentária do poder executivo; em sete casos, as emendas podem ser aprovadas desde que não alterem o déficit ou o superávit proposto pelo executivo; em um caso, Chile, o legislativo pode apenas diminuir as despesas ou as receitas previstas no projeto; em dois casos, não são admitidas alterações e a proposta orçamentária pode apenas ser aprovada ou rejeitada como um todo; nos demais seis países, aplicam-se normas variadas (p. ex., na Australia, são admitidas emendas apenas nas novas políticas públicas).

           Curiosamente, países social, cultural e etnicamente próximos adotam regras opostas: nos Estados Unidos, as casas do Congresso podem alterar sem restrições a proposta orçamentária, enquanto na Irlanda não são admitidas as emendas.

           O poder formal das casas legislativas não fornece uma boa explicação sobre a ocorrência de emendas ao orçamento. Em todos os lugares, nos países da OCDE e, também, no Brasil, o montante das despesas de execução obrigatória é tão grande que sobram poucos recursos para outras destinações. Serviço da dívida, manutenção dos serviços administrativos e prosseguimento de programas iniciados consomem a quase totalidade dos recursos ordinários. Além disso, são estreitos os limites de endividamento para novas despesas devido ao elevado montante da dívida.

          Nos países em que a coalização governamental mantém controle sobre a agenda legislativa, emendar o orçamento sofre restrições pois não interessa ao poder executivo que os poucos recursos livres sejam pulverizados por meio de grande número de emendas.

          Essa era a realidade no governo federal brasileiro a partir da Constituição de 1988 e, especialmente, após a adoção do plano Real em 1995. A nova Constituição devolveu aos parlamentares a prerrogativa de aprovar emendas e o governo mantinha a fidelidade de sua base no Congresso, entre outras medidas, com a liberação caso a caso dos recursos das emendas.

Importante mudança na relação entre o Congresso Nacional e o governo na matéria orçamentária se deu com a aprovação da Emenda Constitucional nº 86, de 2015, que tornou as emendas individuais de execução obrigatória. Com a medida, os parlamentares de oposição passaram a ver executadas as suas emendas, o que era difícil de acontecer anteriormente, e a fidelidade dos integrantes da base aliada do governo deixava de ser aferida a cada votação de matéria importante. No próximo post, ver-se-á que o protagonismo do Congresso Nacional nas definições orçamentárias continuou a crescer.

 

OECD. Budgeting and public expenditures in OECD Countries. Parliament’s rode in budgeting. Disponível em: <read.oecd-ilibrary.org/governance/budgeting-and-public-expenditures-in-oecd-countries-2019_df61a863-em#page14>.