Poder legislativo, orçamento e emendas (I)
A experiência internacional mostra variadas formas de o órgão de representação (poder legislativo) avaliar, alterar e aprovar os orçamentos. Pesquisa da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) realizada entre seus membros mostra que, em 18 países, o legislativo tem poder irrestrito de emendar (alterar) a proposta orçamentária do poder executivo; em sete casos, as emendas podem ser aprovadas desde que não alterem o déficit ou o superávit proposto pelo executivo; em um caso, Chile, o legislativo pode apenas diminuir as despesas ou as receitas previstas no projeto; em dois casos, não são admitidas alterações e a proposta orçamentária pode apenas ser aprovada ou rejeitada como um todo; nos demais seis países, aplicam-se normas variadas (p. ex., na Australia, são admitidas emendas apenas nas novas políticas públicas).
Curiosamente, países social, cultural e etnicamente próximos
adotam regras opostas: nos Estados Unidos, as casas do Congresso podem alterar
sem restrições a proposta orçamentária, enquanto na Irlanda não são admitidas
as emendas.
O poder formal das casas legislativas não fornece uma boa
explicação sobre a ocorrência de emendas ao orçamento. Em todos os lugares, nos
países da OCDE e, também, no Brasil, o montante das despesas de execução
obrigatória é tão grande que sobram poucos recursos para outras destinações. Serviço
da dívida, manutenção dos serviços administrativos e prosseguimento de
programas iniciados consomem a quase totalidade dos recursos ordinários. Além
disso, são estreitos os limites de endividamento para novas despesas devido ao
elevado montante da dívida.
Nos países em que a coalização governamental mantém controle
sobre a agenda legislativa, emendar o orçamento sofre restrições pois não
interessa ao poder executivo que os poucos recursos livres sejam pulverizados
por meio de grande número de emendas.
Essa era a realidade no governo federal brasileiro a partir da
Constituição de 1988 e, especialmente, após a adoção do plano Real em 1995. A
nova Constituição devolveu aos parlamentares a prerrogativa de aprovar emendas
e o governo mantinha a fidelidade de sua base no Congresso, entre outras
medidas, com a liberação caso a caso dos recursos das emendas.
Importante
mudança na relação entre o Congresso Nacional e o governo na matéria
orçamentária se deu com a aprovação da Emenda Constitucional nº 86, de 2015, que
tornou as emendas individuais de execução obrigatória. Com a medida, os parlamentares
de oposição passaram a ver executadas as suas emendas, o que era difícil de acontecer
anteriormente, e a fidelidade dos integrantes da base aliada do governo deixava
de ser aferida a cada votação de matéria importante. No próximo post,
ver-se-á que o protagonismo do Congresso Nacional nas definições orçamentárias
continuou a crescer.
OECD. Budgeting and public
expenditures in OECD Countries. Parliament’s rode in budgeting. Disponível
em: <read.oecd-ilibrary.org/governance/budgeting-and-public-expenditures-in-oecd-countries-2019_df61a863-em#page14>.
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