O poder legislativo e o orçamento

        O orçamento público é uma criação do poder legislativo.  Na Inglaterra feudal, em 1215, a Magna Carta concedeu aos barões o poder de autorizar a cobrança de tributos e, mais tarde, em 1689, a Bill of Rights, estabeleceu também a competência de o Parlamento definir a aplicação dos recursos. Nasceu assim o direito orçamentário. Nos Estados Unidos, desde a Independência até o início do Século XX, as comissões de orçamento da Câmara dos Representantes e do Senado Federal mantiveram total controle sobre a elaboração e aprovação do orçamento federal. A partir de 1921, o extraordinário crescimento da máquina administrativa pública e a complexidade que assumiu o orçamento, levou o Congresso a admitir uma proposta de orçamento elaborada pelo presidente.

        No Brasil, a Constituição de 1891, certamente inspirada no modelo norte-americano, definiu que a Câmara dos Deputados teria a iniciativa do processo orçamentário, devendo a cada ano responsabilizar-se pela elaboração e apresentação do projeto de lei. Devido ao desconhecimento dos deputados sobre o funcionamento do governo e do sistema tributário, o ministro da Fazenda, informalmente, fornecia um anteprojeto de orçamento à Câmara para que esta tivesse a “iniciativa” do projeto de lei.

        Com exceção do período da Constituição de 1937 em que não funcionou o Parlamento Nacional e o orçamento federal era aprovado por decreto-lei, as constituições seguintes consagraram o padrão adotado em todos os países organizados: o chefe do poder executivo encaminha projeto de lei à casa legislativa para apreciação e aprovação.

A prerrogativa de o executivo ter a iniciativa do projeto de lei orçamentária baseia-se na lógica: ele detém as informações relevantes sobre o funcionamento e as necessidades de recursos do maior braço do setor público que é o próprio poder executivo. São os ministérios e seus departamentos, agências e unidades descentralizadas que realizam os estudos e diagnósticos sobre os problemas, fornecendo indicadores para a formulação de políticas públicas com suas metas e custos. Os outros poderes encaminham seus orçamentos internos para consolidação com a proposta do poder executivo.

        De maneira geral, em todos os países, normas estabelecem que a lei orçamentária deva ser aprovada até o início do ano orçamentário e financeiro. Nem sempre isso ocorre. Crises políticas, desacordos entre maioria e minoria e prazos exíguos para apreciação do projeto de lei são motivos para atrasos na votação do orçamento.

Nas casas legislativas, o projeto de lei orçamentária é analisado, recebe emendas, é votado, aprovado e devolvido ao executivo para promulgação. A apreciação do orçamento é a oportunidade mais importante de os parlamentares conhecerem a situação das finanças públicas e as carências e necessidades das unidades e órgãos públicos. Infelizmente, no caso do orçamento federal brasileiro, a oportunidade é invariavelmente perdida e toda a atenção é dirigida à apresentação e à aprovação das emendas.